2017年6月14日水曜日

財政出動論17B 「90年代の財政出動効果低下」論の顛末

改訂:290621 字句の修正

    いまさらとも思いましたが、2011年7月に書いた 「財政出動論17 財政出動と抑制の30年史概観」関連で、このページを追加することにしました。
    2011年当時からは、時間が経って、当時は、十分ではなかった財政出動否定論の否定の論拠が少しずつ積み上がってきました。第一は、リーマンショック後の国際的な財政の効果の見直しですが、これは、これまでこのブログのあちこちで紹介してきました。第二はここで紹介する小巻泰之日大教授の分析です。これは、拙「New Economic Thinking11 需要不足・巨額国債発行と貨幣の循環~セイ法則不成立のとき何が起きているか」の前段部分で一度簡単に紹介しましたが、簡単すぎたので、まあ自己満足のために、ここで、一応、少し詳しく紹介してみようと思います。

1 2000年代には「財政出動の効果が低下した」という実証研究が出て注目された
 
    わが国では、2000年代に入って、GDP統計を用いて、90年代の財政出動の効果が低下したという実証研究が複数出て注目された。

   財政出動の効果については、すでに90年代から、経済波及効果が低下しているという認識が経済学者の間で広まっていた。これは、貞廣彰早大教授(当時)が貞廣[
2005]『戦後日本のマクロ経済分析』(東洋経済新報社)でも触れているように、ほぼ誤解であり、このページの後段でも触れるが、実際の執行額(つまり実際に行われた財政出動額)大きくなかったにもかかわらず、補正予算のみかけの規模だけに踊らされて(誤って)財政出動の規模を過大評価」していたためである。財政出動規模が実際は小さいのであれば、効果が小さいのは当然だろう
   こうした認識があったところに、(実際の財政出動規模を正確に反映しているはずの)GDP統計に基づいて、財政出動の波及効果の低下を実証的に確認する研究が複数現れたことから、日本の経済学界では、財政出動効果低下論さらに勢いづいた


2 だが、これは今の財政出動効果の世界的な見直しとは矛盾する

    2008年のリーマンショック直後に世界的に行われた財政出動の効果分析や、逆にギリシャ危機を契機に2010年頃から実施されたユー ロ圏を中心とする各国の財政緊縮政策の負の影響の分析などから、財政乗数(財政政策の波及効果、影響の大きさの指標)の見直しが世界的に行われた。特に、IMFは、 2012年10月のWEO(World Economic Outlook:「世界経済見通し」)で、従来の各国への勧告の前提として使ってきた財政乗数が過小であったことを報告し、これまでは財政乗数を2分の1から3分の1程度に過少評価していた(つまり、それまでIMF自身が各国に推奨してきたた財政緊縮政策は負の効果が予想以上に大きかったとを認めた)ことを明らかにした。


    リーマンショック後の各国経済から得られた広範なデータに基づく、この財政乗数の見直しは、上記1の日本の90年代の財政政策効果の低下という一部の実証分析と矛盾している

    もちろん、90年代の日本とリーマンショック後の各国経済の状況には大きな違いがあるのかもしれないし、日本の状況は特殊だったのかもしれない(だが、そうした矛盾を「特殊」な例だとか、「外れ値」だとして常 に片付ける分野には、科学としての進歩はない。自然科学の進歩は、常に「外れ値」への注目からスタートしてきたのである)。


3 だが、小巻泰之日大教授が、この矛盾を明解に解消した

    2015年5月に出版された小巻泰之日大教授の『経済データと政策決定』(日本経済出版社)が、上記の1と2の食い違いを明快に説明した。



 注)同書は、2015年の「第56回エコノミスト賞」を受賞した(同賞は、週刊エコノミスト主催)。



    詳細は、同書の「第2章 1990年代の財政拡張政策の効果」(69~111頁)を参照願いたいが、以下で、簡単にこれを解説しよう。

     注)なお、この内容は、(冒頭でもふれたように・・・)ごく簡単にではあるが、一度、2015年10月

         に書いた拙『New Economic Thinking11 需要不足・巨額国債発行と貨幣の循環』の前段の長い
        
前書き(ページの中で「小巻」で検索)で、ごく簡単に紹介している。

    小巻先生の結論の第一を、あらかじめ述べておけば、ちょうどこの時期に日本でGDP統計の基準が切り替えられたことが、財政の波及効果の低下という誤った実証研究の原因となったというのが結論である。

   以下、具体的に見てみよう。日本はGDP推計の国際基準の切り替えを2000年~2004年にかけて行っていた。
   まず、GDPの作成基準であるSNAは、従来の68SNAを93SNAに切り替えられたが、これが行われたのが2000年12月公表分からである。また、従来は速報、スピードが重視されるがゆえに、データが速く出る需要側の統計が重視されてきた が、2002年8月公表分から、確報の推計方法と同様に供給側の統計を利用する新推計方法に 切り替えられた。さらに価格基準を、固定基準年方式から連鎖価格方式に切り替えている。この切り替えが反映されたのが2004年12月からである。



      注)93SNAとは、1993年に国連が各国に導入を勧告した国民経済計算体系(System of National
           Accounts)の(国際基準の)こと。68SNAは1968年に勧告された旧基準である。




   こうした基準の切り替えを行いつつ、一定のスケジュールで定期的にGDP統計が公表されていた。その結果、その公表の時期に応じて、切替前、切替後の各基準の組み合わせが異なデータセットが公表されていった。小巻氏、これらの異なるデータセット使って、財政政策の効果を再計算しなおし比較 してみると、まず、93SNAだけを切り替えると、財政政策の効果は68SNAによるデータに比べて低下した。一方、それに加えて価格基準を固定基準年方式から連鎖価格方 式に切り替えた場合財政政策の効果は上昇(財政支出乗数が上昇)する結果が得られた。
   したがって、米国のように、93SNAへの切り替えと連鎖価格方式への移行を同時に行った国では、財政政策の効果に大きな影響はなかったのに対して、日本 のように、93SNA導入(2000年12月)と価格基準の連鎖価格方式への切り替え(2004年12月)の時期がずれた場合には、この中間の時期(2001年1月~2004年11月)に公表されたデータ(93SNAかつ 固定基準年方式で作成されたデータ)を使って財政乗数を計算すると、80年代に比べて90年代の財政政策の効果は確かに低下する結果が示されたのである。ところが、これを(2004年11月以降に提供されはじめた)連鎖価格方式で作成されたデータで置き換えると、財政政策の効果の低下は逆に消滅したのである。




 注)言わずもがなだが、GDPの公表は、その年度、年や四半期の数値だけでなく、通常はある程度の
        期間さかのぼって一定期間の推計結果がまとめて公表される。推計方式や物価などの基準年を変える
        場合などに、その変更の影響を示すためである。




    つまり、90年代における財政政策の効果の低下という「現象」は、GDP推計の方式や価格基準の変更に伴う幻の「エビデンス」だったのである。



    この「エビデンス」は、経済学を歪めただけでなく、経済政策をも大きく歪めた。もっとも、財務省は、それ以前から財政政策の効果を否定していた。財務省は、1996年(97年消費税増税の前年)に、八田達夫東大教授に対して、



八田氏・・・主計局調査課長の『ご説明』を受けました。

           ・・・その課長は、『最新の経済学の理論では、ケインズ経済学は死んだというこ
                   とになっております。財政と景気はまったく関係がないのでございます』という

         んですね。・・」

 注)これは、拙『財政出動論32 「財政レジーム」転換と「長期停滞」』の中段で紹介(原典は、
        岩田規久男・八田達夫[2003]『日本再生に「痛み」はいらない』東洋経済新報社 (2003年12月刊)
        132-133頁)




と言ったという(これは、当時既に財務省は財政出動も財政緊縮も経済への影響はまったくないと考えていた(消費増税を推進するために、省論がほぼ統一されて いた)ことを意味する)から、そもそもGDPに基づく財政政策効果低下の「実証」以前から、財務省は、財政政策には景気対策としての効果はないと思い込んでいたと言える。

 

   財務省(当時は大蔵省)のこうした考え方は、いわゆる「新しい古典派」の理論に基づくものだった。この理論の支持者たちは、当時の実証研究で、財政の効果・影響が小さい(財政乗数が低下している)結果が出たことは、まさに、新しい古典派の理論を実証していると見えたことになる。だが、それはまぼろしだった。それがわかるのに十年以上かかったのは残念だったが。

   もっとも、それがまぼろしだったことは、リーマンショックとその後の世界経済の停滞で、すでに明らかになっていたといえる。これも、それが理解されるためには数年かかってはいる。



4 もう一つ・・・小巻氏が明らかにしたこと「90年代の財政出動は巨額ではなかった」


   上の議論は、GDPに基づく財政(支出)乗数の推計なので、政府の実際の支出を踏まえた推計に関する問題だった。ところが、財政支出の効果の過少評価の原因として、もう一つの誤りがあった。小巻氏が明らかにした第二は、財政出動規模の過大評価である。


   マスコミや財政学者は、90年代に大規模な財政出動が行われたにもかかわらず、その経済への波及効果が小さかったと認識していた。ところが、実際には、それほど大規模な財政出動は行われていなかったのである。


    小巻[2015]107~109ページでは、90年代に関して公的固定資本形成(=国、地方公共団体執行した公共投資を反映する項目)の数値を見ると、GDPは最初に一次速報がて、次に二次速報出て、最後に正式系列(確報)が発表されが、各段階での改訂による変化はほとんどマイナス改訂である こと(一次速報の政府支出推計はおおむね予算に基づいて行われるため、執行状況がわかるにつれてそれが修正され改訂されていく。実際の執行額が最初の推計よりも小さいことがわかればマイナス改訂)。正式系列では、政府、地方公共団体の決算額が使われるため、正確である。しかし、この確報がでるまでには時間がかかるので、政策判断や評価は、速報段階の数字が使われがちである。

   この正式系列で公的固定資本形成を、1991年の第一四半期を100 とし見ると1995年1月の阪神淡路大震災後に復興予算が投入された時期(同年の第4四半期)には急増して142.8となるものの、それ以後は再び漸減し、消費増税後の98年 第3四半期から99年第Ⅰ四半期までは若干の回復を見たが、それ以後再び低下し、2000年の第4四半期には、(1991年を100ととして)106程度ま で低下していたことがわかる 
    つまり、90年代に財政出動があったと言えるのは、せいぜい9293年と95年の3年に限られる(財政出動論17の最初のグラフ参照)のであり、96年以降は(98年度後半を除いて)、公共投資は経済に対して中立なマイナスの影響を与え続けてきたのである。

   こうした評価は、貞廣彰早稲田大学教授(当時)の評価(貞廣[2005]『戦後日本のマクロ経済分析』東洋経済新報社、197ページ)おおむね確認したものと言える(貞廣教授の主張は、拙著『日本国債のパラドックスと財政出動の経済学』(2013、新評論)の第3章第3節でも紹介した)。


    以上は、GDP統計で、比較的容易に確認できる。「財政出動論17 財政出動と抑制の30年史概観」でもふれている。・・・財政出動の規模を予算で評価してはいけない決算(実際の支出額・・・財政出動規模)は、予算とは大きく異なることが多い。


    大した財政出動規模ではないのに、大規模な財政出動が行われたと考えれば、それに比較して効果の方は相対的に小さく評価されてしまう。




(1)予算と決算の乖離



   では、なぜマスコミや財政学者は、大規模な財政出動が行われたと思い込んだかといえば、補正予算の増額を財政出動の規模と同一視していたとしか言えないのである。そして、マスコミや学者が誤解してくれれば、一生懸命、政府、自民とは景気対策を一生懸命やってくれている、財務省もそれに応じていると国民など思い込んでくれるから、だれもその誤解は正そうとはしない。もちろん、財務省は、上で見たように、財政出動に効果はないと信じているので、大した財政出動をしていないのに、大規模財政出動だとマスコミがかき立ててくれれば、それ以上、(彼らにしてみれば無駄なカネを出さなくても済むのだから、マスコミらの積極的に誤りは正さないのは当然である。むしろ、積極的に誤解されそうな資料を出し続けている。・・・予算は、全額が支出される訳ではないことが、マスコミなどにはわかっていない。



   企業の予算と行政の予算は全く異なる。企業の予算は、企業毎に扱い方が違うが、基本的には一種の目安である。収入は目標であり、支出は目標である収入に対応 した予算になる。だから、収入と支出の差額がプラス方向に増えていれば(つまり黒字であれば)、支出が当初の予算を超えてもそれほどの問題ではない(経営陣がどう考えるかだけの問題だ)。



    企業では、支出を使って収入を増やすという関係が明確だからだ。だから、収入が増えれば、そのために必要な支出は当然認められるべきだ。企業では、収入にリンクしていない支出はわずかだ。これに対して行政では、本質的に収入と支出はリンクしていない。完全に切れていると考えて良い。それが行政の特色なのだ。企業の事業とは本質的に異なる点だが、行政がよい政策・事業を行えば収入が増えるという関係は短期的にも中期的にもない行っている事業の目的が企業とは違うからだ。企業は、収益を上げることを目的とする。だから、企業は黒字になりそうにない事業は行わない。だが、企業が提供しなくても、必要な財・サービスがある。裁判所、警察、公園の提供、生活道路の提供・・・などだ。道路でも、高速道路は出入り口に料金所を設けることで、料金を負担しない人を排除できるから、民間企業でも提供可能だが、生活道路は出入り口を制限できないから、民間企業ではペイしない。
    このように、採算が取れないために、企業ではまったくあるいは十分には供給されないサービス(これを「公共財」という)を提供することを目的に、国、地方公共団体は設置されている。国や地方公共団体が、収益を上げる事業を実施することは民間の領域を侵すことであり、排除される。だから、国や地方公共団体では、収入と支出は必然的にはリンクしないや地方公共団体が提供する財・サービスは、国などの収入の増加を目的に行われるのではないからだ。収入の増加を目的に支出が行われれば、国民に必要な財・サービスの一定部分(それを公共財という)のサービスを行う事業者が存在しなくなる。逆に収入と支出がリンクする財・サービスの提供は民間企業が行う。そうした役割分担があるのだ。

   だから、国、地方公共団体の収入と支出リンクが切れていることには積極的な意味がある。しかし、リンクが切れているからこそ、リンクを通じた支出の抑制ができない。だからこそ、行政では、支出は厳しく管理されなければならない。その管理は、政治(=議会)の監視によって行うことが、政治制度の存在意義なのだ。

    このため、支出に関しては、執行のどの過程でも1円も議会が承認した『予算額』をオーバーすることができないことが法律的に定められている。1円余計に支出が必要な場合は議会に補正予算を提出して議決をしてもらう必要がある(流用などの制度はあるが、手続き は厳しい)。しかも、支出総額全体で支出予算総額を上回らなければよいというレベルではない。極めて細分化された単位で上限が決定されているのが行政の予算だ。だから、行政の予算は、多少の余裕がないと執行できない。逆に、その結果として、常に、必ず決算額は予算額より小さくなる



  その中には、大きな事業がそっく り執行されない結果、支出されない予算も少なくない。例えば、工事や委託業務などは、入札して落札業者がいな ければ執行できない。また、公共事業などでは、用地が買収できなければ、建設工事予算は執行できない。これは結構多い。特に大都市圏ではそうだ。一方、地方・・・田舎では住民が行政に協力的だし、用地買収単価も極めて低いので、用地買収が容易である。その結果、大都市では予算をつけても用地問題が解決しないので執行できない。これに対して地方はそれが容易だから、公共事業は、地方で多くなる。財政出動のための公共事業は、2,3か月くらいで入札とか契約までもっていかないといけない。だが、大都市圏では、そうした短期間で用地交渉をまとめることは不可能だ。だから、景気対策のための補正予算で公共事業を行うとするなら、地方で執行するしかない。別に、地方自民党が強いから、その政治力で公共事業が地方(人口比で)多いというわけではない(注)。大都市圏では予算をつけても執行できないだけだ。別に自民党政治家が地方に多いから、地方で公共事業が多いというけではない。
           注)実際、昔、自民党が強い(自民党国会議員が多い)地域では公共事業が多いという相関 
                 関係から、地方は自民党が強いために、その政治力で公共事業が多いのだ(これは暗に、
                政治による利益誘導を批判している。)・・・という若手財政学徒の論文が財務省財務総合政
                策研究所のフィナンシャル・レビューかなんかに載っていた。だが、それは疑似相関だ。田
                舎である故に自民党が強く、田舎である故に用地買収が容易で公共事業がやりやすいという
                だけの関係に過ぎない。・・・まあ国会議員の影響力がゼロとは言わないが、それは地方と大
                都市の引っ張り合いに対する影響力ではなく、地方のAと地方のB県間のひっぱりあい
               に関する影響力だ。



   景気対策のための補正予算は、補正規模が大きいほど十分な景気対策をしたと胸を張れるので、補正予算を組む際にははじめから用地買収ができず、十分に執行できないのがわかっていて予算に盛り込む場合も多い。それは執行するつもりがない予算である。一種の政治的パフォーマンスである。



   また、財政部門が、執行段階で事前に執行部門と財政部門が協議して(財政部門の了解がないと使えないという条件付きの予算(つまり執行協議付きの予算というものもある。補正予算規模を膨らませ るためだけに、こうした仕組みを使って、支出させるつもりのない予算が計上されることもある(かもしれないと一応言っておこう)。

 
   当初予算の後、9月に補正し、さらに12月とか2月に補正を追加しても、その内容には、当初予算や1回目の補正(一時補正)に計上されてていた事業が、少し形 を変えて組み替えして再計上されるだけのこともある。執行されなかった事業はしずかに消えていったり、翌年度の事業に再計上されることも多い。すると、翌年度の予算が膨らむことになる。なんのことはない。ダブル、トリプルに計上されているだけだ。



   また、上でも述べたように、行政の予算は、細部まで決められていて、1つの事業の内訳も細かく固定されている。その事業を少しやり方を変えるときには、予算の総額が変わらなくても、事業全体の予算の構成を補正する必要がある場合もある。すると、予算の総額は増えない(=財政出動の規模は増えない)のに、内訳が変化するためだけに補正予算に事業額が載り予算額が膨らむ場合もある。


   要するに、予算というのは、結局、どのように執行されたのか、何時執行されたのか、そもそも実際に執行されているのかは、改めて分析しないとわからない。予算は、実際の支出額の代用にはならない。当初予算や補正予算額を単純に足しただけでは、まったく支出の実態と乖離してしまう場合がある。本当の支出額が本当にわかるのは、決算額である。

だから、正確公共投資の規模は、正式系列のGDP統計の公的固定資本形成がそうして産出されているように決算額ベースにしなければならない。信頼できるのは、これだけである。問題は、それがわかるのが遅いことである。

(2)印象操作?・・・



    また、日本では、(財務省の長年の方針で)財政出動は当初予算では行わず、実質的にほぼ必ず補正予算で行うことになっている。したがって、仮に、ある年度の途中に財政出動のために 補正予算が積み上げられその年度の最終予算額が大きくなっても、翌年度の当初予算は、前年度のそうした補正を行う前の(「補正前」の)当初予算額が常に計算のスタートラインとなり、それとの比較新年度の予算が査定される。新年度にさらに景気対策が必要で補正が必要になる場合も、比較対照は常に当初予算であり、補正予算を加えた前年度の最終予算額ではない。財政出動の規模や変化を把握するには、新年度の当初予算額と前年度の補正後の最終予算額を比較しなければならないはずだが、そうした比較をしようという発想は、少なくともマスコミにはない

    注)もっとも、上で述べたように、予算があっても執行されているかどうかはまた別なので、最終的
        には決算で見ないとわからない。GDP統計は正式系列では、決算額を使っている。だが、それは
        遅すぎて、政策判断には使えない。速報段階では、予算と執行状況の把握によって推計するしかな

        い。



   だから、前年度予算と比較して、今年度予算は、これだけ増えていますという資料を財務省は出すが、それは、補正で増えた前年度の最終予算額と比較しているのではない。前年度の当初予算額と比較しているのだ。だから、常に、今年の補正予算は巨大に見える


   マスコミとか財政学者は、前年度は補正で大規模予算になっていて、今年はそれよりも大きいようだから、さらに大規模になっているだろうと勘違いしていることが多い。だが、実際は、当初予算段階ではほぼ必ず前年割れ(前年度の補正後の予算より大幅に小さい)であり、その後の補正を加えても前年割れということがしばしばである。



   財政学者さん達も、実務は知らないので、行政職員には常識であることがわからない。財務省職員は、誤解してもらいたいのでわざわざそんなことは言わないし、他省庁職員は、財務省ににらまれたら予算査定にかかわるから言わない。地方公共団体の職員も補助金をもらうときにいじわるをされないように言わない。知ってる学者さんもいるはずだが、財務省の気に入らないことを言うと審議会には呼ばれる可能性がなくなるし、データももらいづらくなって研究にも差し支えるので、自己規制である。

    財務省が作成するホームページや資料を見ると、例えば、国債の毎年の発行額のグラフなどでは、過去は決算額を使っているが、今年や前年くらいは予算額を使って決算額と線をつないでいる。もちろん、今年や前年の決算額が確定していないから予算額を使うことには一定の意味はあると言えないこともない。だが、それなら、今年や前年は別のグラフにすべきだ(グラフの注には、そこは予算だと小さく書いてはあるが、そんなところは普通の人は見ない)。(数年前の話だが)とある財政学者さんが、とある誌上で、その財務省の作ったグラフ《同様のグラフを毎年作っている》を使って「昨年、今年と国債発行額が大幅に伸びて大変厳しい」といったニュアンスで解説しているのをみてたまげたこともある。伸びてるように見えるのは、その部分だけが予算数字を使ってるからですよ・・・。